在黄权归降之后，该年冬天，刘燮在尚书台与诸臣讨论南北边患，希望能够构思出新的统一战略。
由于去年的战事，他已经意识到，随着战争形势的发展，各方都已经开始围绕城池作战，旧有的以大规模野战决定战场胜负的经验，恐怕已经不再适用。故而国家虽有了近乎碾压的体量优势，但想要毕其功于一役，却已变得不再可能。这就好比是对弈落子，以争地形险要为先，屠龙围子在后，这就使得战事呈现出一种僵持长期的趋势。但如何落子，他还没有一个好的思路。
他将此事与司马懿、孙资、魏讽、周不疑等人商议。众人分析形势说，眼下辽贼虽微，却自谓正朔，而吴人首鼠两端，在政治上还得倚赖辽虏。由上次河北之战也可见，辽虏余威尚在，曹真出兵一月，竟令两州数郡响应，实在不可小觑。而吴人不善野战，又胆怯畏死，数次兵出豫州，不过掠民实地而已，可见并非大敌。所以大家多持先辽后吴之议。
对于这个结果，刘燮大体是认同的，但思来想去，总感觉议论过于粗略，也有部分欠妥。权衡再三下，他终究还是去信向陈冲征求意见。不意陈冲回信说：“军国大政，群伦以孔明独秀，王霸才略，他更是远胜于我，陛下既求一统，又何必舍近求远呢？”
刘燮阅罢，一时哑然，他对身边人说：“叔父不说，我倒真把这条卧龙给忘了哩！”
这两年来，刘燮确实下意识地将诸葛亮排斥出决策中心。一来是他为人过于方正不阿，刘燮自感难以相处，二来是诸葛亮身份微妙，既是陈冲学生中的后起领袖，也算是刘备遗嘱中的托孤重臣之一，刘燮与他议事，总有一种掣肘之感。故而虽然仍令其为司隶校尉，但实际上多不参与台阁决策，只处理一些刘燮不愿关注的琐碎杂务而已。
不过诸葛亮对此并无怨言，无论手中事务大小，他都亲力亲为，毫无错漏。京中诸臣都以其才比萧何，德周窦融，堪为百官楷模。就在陈冲给刘燮回信的当口，诸葛亮还在郿县与郡官商议，打算于年底重修栈道，根本不在雒阳。
刘燮想，今年就要过去了，如果要开战，最早也要等到明年六月夏收，倒也不必急于一时。便干脆遣使郿县，先跟诸葛亮说起此事，给他提个醒，望他能在来年二月前，把策论先做出来，再拿到尚书台讨论。
信使日夜策马，来去如飞，不过十日就已从郿县回来。刘燮本想问他孔明的现状，不料信使一面擦着汗，一面从怀中揣了一沓草稿出来，喘着气道：“陛下，这时诸葛君听令后，当夜赶写出来的策论，还请陛下过目！”
这让刘燮吃了一惊，赶忙将纸张接到手中。见十几张纸上面洋洋洒洒写了数千字，他不禁“咦”了一声，然后草草翻阅了一番。这篇策论用语不算精练，字里行间少不了涂抹圈画的潦草痕迹，一看就知道是临时赶写出来的，但奈何论述极为巧妙，令刘燮不禁全神贯注，一张又一张地翻看，非一口气读完方才罢休。
阅罢，刘燮长舒一口气，又看回全文开头，发现孔明给这篇策论命名为《治安策》，他难掩心中对诸葛亮的欣赏之情，自言自语道：“若真如孔明所说，给我五年之期。”
诸葛亮的《治安策》既以军事上的策略为重点，又在开篇首先论及了政治战略，主要是外交战略。全篇总体立意很高，考虑较为全面，在总结前面得失的基础上，详述了军事上的行动方略。全文较长，这里摘录其关键论述如下。
首先是政治战略，在战略外交上，最重要的就是安抚云北：“鲜卑塞外劲敌，中国但有衰落，胡虏便趁势而起。高祖与世祖时，皆有匈奴肆虐，到桓灵之际，鲜卑兴盛，前有檀石槐，后有柯比能，动辄十万骑，有动摇国本之势。所幸平城血战，先帝翦除大患，立府云北，会盟部族，方使大祸消弭。如今北疆清彦，不驻重兵，多赖于此。”
可在刘备驾崩后，陈登又随之病逝，云北长史府的威慑已有所下降。部分胡人如库辱官、慕容鲜卑，欲再就檀石槐之业，已明面上倒戈扶持辽虏，而暗中中立观望的，更不知有多少，这才使曹真在河北来去自如。而且如果继续放纵下去，不排除草原各部被辽人贿赂，反戈一击的可能性：“辽人不惜血本，欲从中作梗。乌桓、鲜卑好乱，已有其兆。倘若胡人背盟，尽数倒向辽人，则南北形势逆转，燕山反为敌险，胡马寇略平原，郡守亦无可治，拖延三五年，民心倒戈，可又为强敌也。”
所以说，云北长史府是政治战略非常关键的一环。特别是对恒国拓跋部，要用尽手段与之联合、联姻、强化关系，总之形成对草原的绝对压制，切断辽人入寇的道路。但也要注意，不能使拓跋部坐大，朝廷虽与拓跋部交好二十余载，在拓跋力微一代不至于出什么差错，可世事无常，一旦传到下代、下下代，拓跋部存自立之心，而朝廷无力制衡，那就是养虎遗患了。
所以对于北面的战略，文中认为，当以草原为主，辽东为辅，朝廷当先出兵震慑群胡，使其不敢倒向辽人，辽人自然也就不敢大肆入侵河北，最多沿路攻打卢龙、北平等地而已，难成大患。
而对于南面的孙权，诸葛亮的态度反而万分谨慎，他认为其战略价值要远远高于辽人。虽然到目前为止，吴人并没有对朝廷产生大的威胁，但这主要是因为孙权继位不正，又年轻难以服众的缘故。但实际上，江东孙氏已经占据了所有楚地，战争潜力极为巨大，又借用江淮之便，往来快捷不下骑军。一旦其完成内部统合，威胁实不小于东朝盛时。
而且孙氏在楚地立足已有三代，国殷而民附，麾下又多有能人名将，且还在不断扩土。就在去年，吴将吕岱入交趾，士燮等人纷纷归附，而孙权又在秣陵定都，改城名为建业。说一句国势蒸蒸日上，并非是夸大其词。
总之，诸葛亮的意见与台阁诸臣相反，他的意见是先伐吴而后灭辽，只是在此之前，需要先将辽人在孤立在辽东。但欲灭东吴，也并非一夕之功，如何计议，便是策论的重中之重。
文章随后详论军事战略。孔明在文中，将吴人占据的土地，划分为五个区域：“吴人国土广大，可分为徐、淮、荆、吴、越。”徐是在以彭城为核心的的淮北地区，淮是以合肥为中心的江北淮南地区，荆则是以江陵为中心的长江中游地区，吴则是以秣陵为中心的长江下游地区，越则是以番禺为核心的交州地区。
而对于朝廷而言，这五个地区的战略地位是按照上述顺序逐次下降的：“徐州为我东邻，直抵我要害；淮南江左门户，南北要冲；荆楚四战之地，天下中枢；三吴独得海利，物产丰富；南越域内广大，蛮兵无数。若吴为一巨兽，则徐为爪，淮为牙，荆为腹，吴为身，越为尾。”
平吴的关键，是先敲掉徐、淮这两个吴人爪牙，它同时也是整个孙氏政权的龙头。除去可以对河南造成直接威胁外，他还在战略上居高临下，可以同时对荆楚和吴越地区形成绝对的战略优势。所以，早在孙策时期，扬州幕府就重点经营寿春、合肥等地，而到了现在，也把寿春作为陪都，屯以重兵。不止是防外，也对国内各个区域形成军事优势和压制。
只是淮南虽然水网发达，但到底不比长江天险，吴人舟师难以横断南北，王师大可以抢渡争锋，逐个拔除据点，将吴人逼来野战，吴人若因此军溃，必一发而不可收拾。到那时：“一旦夺占徐州、淮南，饮马长江，则三吴不成气候。而荆楚西面巴蜀舟师，北受南府之逼，也难以独全。”
唯一可虑的，就是国家水师尚不成熟，还需要时日操练。但失去了江北的吴人已不足为虑，大可以先于淮南、江州两地操练舟师，再调过头去攻打辽东。在吴人不能深入中原的情况下，朝廷已没有了后顾之忧，可以在辽东与敌打持久战、消耗战。辽人地处塞外，人少、粮少，所出更少，僵持日久，必定失败。辽东一平，水师也理当练成。到那时，“只需令淮南、汉沔、巴蜀齐出水军，沿途不攻，直下建业，陈兵富春。纵孙权有旷世之才，也唯有素车白马，肉袒面缚，以乞归命。至此天下可定，盛世可期也！”
治安大略，至此终篇。
等到隆安二年的腊月，诸葛亮从郿县返回东都，刘燮亲自出城相迎，并向他检讨这两年自己的过失，请他同舆而坐。而后刘燮令其参与台阁决策，将此论交与台阁诸臣细论，群伦无不叹为观止，自愧不如，都同意按照此策来执行。